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刘勇PPP尚非投融资模式主力主张港铁模式

发布时间:2021-01-21 14:32:14 阅读: 来源:床护栏厂家

刘勇:PPP尚非投融资模式主力 主张“港铁”模式

国开行在“一带一路”沿线的64个国家中虽不设分行,但设有代表处和国别组,国别组是国开行的特色,如国开行上海分行就负责联系新西兰、澳大利亚。此外,国开行和驻外使馆商务处有密切联系,进行全面的国情国别分析。

中国政府与社会资本合作(PPP)近期备受瞩目,更是被视为一举解决地方融资难问题的“万灵药”。面对夹杂着些许政府意志的PPP模式,其真是唯一的最佳投融资模式吗?如何才能调动私营部门参与的意愿?国家开发银行(国开行)又将在推动PPP和“一带一路”方面扮演何种角色?

国开行首席经济学家、业务发展局局长刘勇日前在出席复旦管院“问学讲堂”时接受《第一财经日报》独家专访时表示:“PPP有自身优势,不过PPP出台的背景还是要和十八届三中全会的改革目标结合在一起。”比如,第一,转变政府职能;第二,打破国企垄断;第三,引入社会资本以提高管理效率。尽管如此,刘勇尚还不认为PPP现在就能成为投融资模式的主力。

值得注意的是,近日国务院办公厅转发了财政部、发改委以及中国人民银行关于推广PPP模式的三部委指导意见。5月27日,又有消息称已有4500亿城轨项目入库静候PPP。然而,PPP至今推广速度不快,刘勇指出了几大症结:第一,市场的培育问题,即谁愿意做?(除国企以外的私营部门意愿不强)。第二,法律建设仍存问题,投资者担心政府换届后项目不能持续、回报率不受法律保护。刘勇也建议,中国应参考早前港铁和深圳合作建设深圳地铁4号线的案例。

其实,PPP也是中国牵头的“一带一路”倡议中的重要一环,国开行也将“开发性金融”之光照进了“一带一路”。该行成功运作中委基金、中俄石油、中巴石油、中土天然气、中缅油气管线,“我们还正在邀请招商集团在白俄罗斯联合组建一个开发公司,建立‘中白产业园’。”刘勇更是建议,希望在“一带一路”上多用PSL(抵押补充贷款)的模式,并希望以项目来带动人民币加速走出去。

区别于一般商业性银行,国开行的最大特点便是“开发性”,按刘勇的原话一言概之——开发性金融就是“项目要有市场,长期要有回报”。

PPP尚非投融资模式的主力

第一财经日报:当前政府大力推进PPP作为新型投融资模式,你对此有何见解?

刘勇:PPP的优势不少,不过PPP出台的背景还是要和十八界三中全会的改革目标结合在一起。比如,第一,转变政府职能,通过PPP模式引入社会资本,减少政府对资源配置的直接作用;第二,打破垄断,不能总是让国有企业包办重大项目;第三,提高效率,即通过社会资本的进入提高管理效益。尽管如此,我还不认为PPP现在就能成为投融资模式的主力。

日报:当前,PPP的推行夹杂着不少政策意志,如何保证今后能够调动私人部门的参与意愿?

刘勇:2010年,国务院出台19号文件,以规范地方融资平台,其要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理,并按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。此举就是旨在减少政府负债,但这几年把平台压下来了,影子银行兴起了。这就说明,资金是切实需求,当前1.17万家平台已经在改进。例如我最为熟悉的上海城投,其基本可以不用政府融资,只要有政策推动即可。因此,我们可以将PPP作为一个方向,而非唯一固定模式,否则会遇到较大困难。

此外,基础设施项目要根据项目的现金流进行分类,一种是公益项目,另一种为市场项目,而后我们要对当期和预期现金流分别进行分析,我认为当前纯公益项目就应该由政府驱动,我们还要大量做准公益项目,这就需要市场培育,不过我认为当前投资者对于PPP的看法不同。

根据近期下发的文件,发改委和国开行一起推进PPP模式,但现在PPP的推进速度都不快。这主要存在几方面因素:第一,市场的培育问题,即谁愿意做?除国企以外的私人部门意愿不强;第二,法律建设仍存问题,之所以私人部门参与意愿不强,这主要因为当前法律框架尚不明晰,契约精神没有建立起来,投资者担心政府换届后项目不能持续;此外,担心回报率不受法律保护,相关方面也缺乏对于回报率的测算。例如,5月7日,财政部和交通运输部联合下发《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》显示,为提高收费公路建管养运效率,促进公路可持续发展,两部委决定在收费公路领域鼓励推广PPP模式。要以PPP模式来做收费公路的问题在于,现在要求节假日高速公路免费,而免费就要拉长回报周期,那又要谁会来进行补偿?政府能否给出承诺,以保证私人部门的回报在合理区间内?如果上述承诺不能落地,就无法鼓励私人部门参与的意愿。

日报:截至目前,是否有成功的PPP模式值得我们借鉴?

刘勇:我建议将中介机构引进来。比如,我个人比较主张港铁模式,即“轨道+物业”的模式。(轨道交通建设普遍面临建设资金短缺和运营亏损两大难题。 而香港实行“以地养铁”,当中轨道项目PPP模式结合物业发展的经验让香港地铁成为世界上少有能获得盈利的轨道交通机构,通过车站与车辆段上盖物业及地下空间的发展的收益,成功解决轨道交通发展的资金问题,并充分将正外部性内部化,提高了城市公共基础建设的效益。经过十余年的发展,港铁轨道运营和物业发展利润比重已由70:30倒挂为36:64,物业发展成为港铁主要的利润收入来源)。此前,港铁和深圳合作建设深圳地铁4号线,项目推进也十分不错。

不过,地铁的回报等问题其实非常复杂,如车票、广告收入、运行过程中电费地变化、安全问题等。如果能将这种模式引进来,那么专业人士能使地铁造价迅速下降,且可在工期、标准、日常管理等方面实现回报最大化。但是这类P(私人部门)很难找。因此,我认为要对PPP模式进行长期考量,也切忌拘泥于一种模式,即使是在PPP的发祥地英国,其在做基建项目时也不只用PPP,而是综合运用BOT(建设-经营-移交)、TOT(移交-经营-移交)、BT(建设-移交)等多种模式,各显其能。此外,对于中国而言,PPP已经不算一个新鲜模式了,它和中国在1949年推行的公私合营其实是一样的。

不过,初期做PPP的成本较高,甚至高于平台,因此如果不合理计算成本,最后容易导致公私双方皆不满意。此外,地方政府也不愿过多承担风险,因此推行起来仍比较复杂。

日报:此前亚洲开发银行(亚开行)也为PPP提供很多技术、融资支持,国开行在这方面将扮演何种角色?

刘勇:国开行拥有许多长期专注于重大项目方面的人员,因此在测算项目的现金流方面具备专业知识,可以从银行角度为项目提供技术支持和贷款,合理测算项目现金流和信用结构的安排。

此外,根据国务院此前发布的60号文件,要求开发银行不断创新和完善PPP项目贷款风险管理体系,通过排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议项下权益质押等方式,建立灵活有效的信用结构,切实防范贷款风险。简而言之,鼓励以收费权做抵押,包括林权、水权等。但是,当前登记方仍不明确,因此质押就出现了问题。此外,质押后收费权应该是可以转让的,但当前这一市场也没有明确建立,可见操作中有很多细节尚不完全,但我们仍会继续推进。

此外,我们也在不断探索总理在政府工作报告中的精神,多管齐下,积极改革投融体制。例如,国开行设立国内最大的基金,即集成电路产业基金,实现投贷结合。另外,国开行在棚户区改造过程中也进行软贷款,即在发行项目收益债,而后对项目进行贷款。此次改革将国开行定位为开发性金融机构,因此我们要在项目中将商业化和开发性相结合。

开发性金融助力“一带一路”

日报:国开行和一般商业银行不同,“开发性金融”是主要特色,可否简单定义“开发性”?

刘勇:开发性金融是弥补体制落后和市场失灵,实现政府的发展目标。一言以概之,开发性就是“项目要有市场,长期要有回报”。开发银行考虑问题必须目光长远,因为贷款期限往往长达15年。例如,高速公路是国开行最早着手做的,但人们当时并不看好高速公路。而后是因为有了贷款修路、收费还贷这一模式,才增加了需求,促进了国家高速公路网络的组成。因此,这就需要未雨绸缪。因此,国开行发挥了导向、引领作用,也贯彻了产业、区域政策,这是国开行的优势。

日报:在“一带一路”方面,三大政策性银行,包括国开行、农业发展银行(农发行)、进出口银行(口行)分别将发挥什么作用?角色有何不同?

刘勇:农发行基本较少介入,而口行主要做买方和卖方信贷,促进设备的进出口,另外国家也会给其提供优惠贷款,用以在国外开展项目。而国开行只有商业贷款,因为从历史发展来讲,国开行长期专注于“两基一支”项目,如基础设施。根据央行口径,国开行占到同业外汇贷款占28%,为第一大外汇贷款行。此外,国开行在“一带一路”沿线的64个国家中虽不设分行,但设有代表处和国别组,国别组是国开行的特色,如国开行上海分行就负责联系新西兰、澳大利亚。此外,国开行和驻外使馆商务处有密切联系,进行全面的国情国别分析。

就具体项目而言,国开行和俄罗斯之间的项目可谓规模最大,我们与俄罗斯达成的“贷款换石油”协议,分别向俄罗斯石油公司和俄罗斯石油管道运输公司提供大量美元的贷款,俄方则承诺在2011至2030年间向中国提供几亿吨的原油供应。有时为了降低资金成本,国开行也希望从别处拆借一些资金以支持项目,因此国开行会和口行合作,包括我们正在推进的铁路项目。因此,我认为国开行在沿线的基建、资源、能源、产能合作方面都会发挥很大作用。

日报:除了俄罗斯之外,国开行还在沿线国家开展了什么项目?

刘勇:我们正在邀请招商集团在白俄罗斯联合组建一个开发公司,建立“中白产业园”,简而言之,将招商局蛇口工业区和中新两国的苏州工业园区模式复制到国外,一是输出国内产能,二是充分利用国外资源,二者形成补充。与此同时,中国也要减少在此过程中带至其他国家的污染,尽管根据过去世界经济的历史经验,发达国家将低端、污染较高的产业转移到中国,这是经济发展的周期,也难以避免,但要注意将污染减到最小。

此外,我们在缅甸也有“中缅油气管线”,线路长约2380公里,通过缅甸皎漂直接到达昆明,每天向中国输送几十万桶来自中东、非洲的原油以及大量产自缅甸近海的天然气,绕过马六甲海峡,尽量缩短了路线,这样可以减少沿线地缘风险,确保能源安全。

再比如我们正在建设的中老铁路,这也涉及到国家正在倡导建设的泛亚铁路,泛亚铁路东南亚段包括东、中、西三条线,都是从我国的云南昆明出发,经过越南、柬埔寨、老挝、缅甸等国,在泰国曼谷汇合后经吉隆坡直达终点新加坡。

“一带一路”引领人民币“出海”

日报:2015年是人民币汇改十周年,你对人民币走过的十年有何感触?对人民币的未来有何期待?

刘勇:当前,已经有57个国家加入了亚洲基础设施投资银行(亚投行),G7只有两个国家没有进入,可见中国的全球影响力。同时,IMF(国际货币基金组织)正在进行五年一次的SDR(特别提款权)篮子货币组成审核,一旦人民币此次加入SDR,我认为其影响不亚于中国当年加入WTO(世界贸易组织),这标志着人民币可以作为各国普遍接受的币种,无疑将进一步巩固人民币的全球影响力

不可忽视的事,在去年9月,英国发行30亿人民币债券,因此人民币也间接成为了英国储备货币,这代表了这一老牌发达国家对人民币的信任,人民币在国外的储备地位大大提升。同时,中国与其他国家签订了几万亿货币互换协议。

日报:在国开行看来,“一带一路”将如何带动人民币走出去?

刘勇:从国开行角度来说,我们希望在“一带一路”上多用PSL(抵押补充贷款)的模式,并希望以项目来带动人民币加速走出去。就国开行过去的实践,国开行曾提供委内瑞拉100亿美元等值人民币,委内瑞拉则用这笔钱在中国采购家电及货物。

我认为,只要中国经济没有大的波动,人民币走出去的速度、加入SDR的可能性会越来越大,而且当前外汇双向波动的趋势已经较为明显,我相信中国今后在参与全球战略布局的道路上会越走越好。

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